Una mirada crítica desde la sociedad civil en Chile – “Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019”

Recientemente, la OCDE publicó el estudio Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019, que resume las últimas tendencias en materia presupuestaria, incluyendo aspectos de gobernanza, gestión de datos y mediciones de desempeño.

Se trata de un estudio sumamente valioso sobre el estado del arte y los sistemas presupuestarios nacionales en paí­ses de la OCDE. Aún así­, hay dos aspectos que merecen ser discutidos, pues impactan en la solidez del diagnóstico: (i) la parcialidad de sus diagnósticos, y (ii) la superficialidad con la cual se trata a la ciudadaní­a, que además de constituir el origen de los recursos tributarios que nutren al gasto público, es uno de los usuarios más importantes de la información fiscal.

Según lo indicado por la OCDE, el estudio se basa en auto-evaluaciones de los gobiernos, pero no considera a voces externas de los respectivos paí­ses. La anterior metodologí­a tiene sus evidentes limitaciones al llevar a evaluaciones que mejoran el perfil real de un paí­s en un documento oficial de la OCDE. Posteriormente, esta información es ampliamente citada desde la academia, sociedad civil y los propios servicios públicos. Lamentablemente, hemos visto que ello finalmente reduce las presiones de modernización, respaldado por una publicación de la OCDE, y basado en valoraciones generados por los propios paí­ses.

En el caso concreto de la evaluación de Chile, llama la atención que la data publicada en el estudio Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019 indica que nuestro paí­s tiene un Performance informed Budget (figura 7.7). Según la propia descripción de la OCDE, paí­ses con este tipo de gestión presupuestaria incluyen métricas de desempeño en su Ley de Presupuestos (o anexo), y estructuran (adaptan) su gasto acorde a programas.  Ello resulta útil para gobiernos con la ambición de debatir sobre la priorización del gasto según el desempeño de sus programas.

No obstante, Chile no cuenta con una Performance informed Budget. Aunque varios actores aspiramos a una modernización del sistema presupuestario chileno, en la actualidad, tenemos todaví­a un sistema de medición de desempeño que está desvinculado de la Ley de Presupuestos.

En Chile, las evaluaciones se realizan sobre programas gubernamentales, el monitoreo principal sobre productos estratégicos, y la propia Ley solo define el gasto según programas presupuestarios, sin definir sus caracterí­sticas. Como resultado, la Ley de Presupuestos de Chile tiene un conjunto de programas sin objetivos, metas e indicadores. Por otro lado, hay una gran cantidad de programas gubernamentales de todas dimensiones. No hay evidencia de que se reconsideren, incluso cuando no hay evidencia de sus impactos, ni cuando no han podido escalar en tamaño, o bien cuando se mantienen demasiado pequeños y costosos de monitorear. A ello cabe agregar que el Gobierno de Chile también informa al Congreso sobre la ejecución presupuestaria, con una serie de datos no financieros que se definen en glosas (notas) de la Ley de Presupuesto. No obstante, esta información se entrega solo de forma parcial, en formatos no procesables y difí­ciles de encontrar.

Por lo anterior, serí­a recomendable que la OCDE considerara actualizar la metodologí­a para evaluar sus paí­ses miembros en materia presupuestaria, incluyendo peer reviews de externos, que den elementos y solidez a los diagnósticos o que incluyan los contrapuntos de los evaluadores externos, para enriquecer el debate.

Junto con el estudio principal de la OCDE, el organismo multilateral anexa además un country profile de cada paí­s, con el objetivo de evaluar el cumplimiento de los diez Budget Principles de la OCDE. La auto-evaluación de Chile en este anexo indica que el rol de la sociedad civil en nuestro paí­s es muy limitado. En ello, por desgracia, no podemos sino estar de acuerdo: nuestro propio Observatorio del Gasto Fiscal es una ONG especializada en materia presupuestaria, tratando continuamente de entablar un diálogo con las autoridades presupuestarias. Junto a dichos esfuerzos, hay varias organizaciones sociales que buscan lo mismo, pero que finalmente se rinden frente a la Dirección de Presupuestos de Chile, que todaví­a no tiene establecida una cultura de debate abierto, ni menos la búsqueda de soluciones con métodos participativos.

Mirando de cerca la metodologí­a de los principios presupuestarios de la OCDE, también pareciera que sus respectivos criterios de evaluación deberí­an ser modernizados. El principio Transparencia (principio 4), por ejemplo, se focaliza excesivamente en documentos del ciclo presupuestario, sin preguntar por procesos que los paí­ses deberí­an instalar para que su transparencia sea útil para los usuarios de la respectiva información. El principio Transparencia también releva excesivamente la importancia de los presupuestos ciudadanos, versiones cortas y amigables que resumen los principales énfasis de un presupuesto. No obstante, cabe preguntarse si ya se ha hecho una evaluación acerca de la utilidad de esta herramienta para el ciudadano.  A nosotros, que somos parte de la sociedad civil chilena, por ejemplo, no nos sirven estos documentos, por ser demasiado genéricos. Probablemente, se haya puesto demasiado énfasis en generalizar, en vez de poner información detallada y relevante, de forma amigable.

En lí­nea con lo que indican los principios de alto nivel para la participación, rendición de cuentas y transparencia fiscal y los principios de participación pública en la polí­tica fiscal de la Global Initiative for Fiscal Transparency (GIFT), así­ como el Toolkit de Transparencia Fiscal de la propia OCDE, es evidente que la transparencia fiscal deberí­a ser útil para los distintos usuarios “ sean públicos o privados. Lo anterior requerirí­a diseñar procesos para entablar diálogos permanentes desde el gobierno con la sociedad civil, la academia y los Congresos Nacionales. No obstante, pareciera que los principios presupuestarios de la OCDE todaví­a no fueron actualizados en este sentido.

También pareciera modernizable el principio sobre el debate inclusivo en asuntos fiscales (principio 5b), que recomienda principalmente la participación de la sociedad civil y del parlamento acerca de la pregunta en qué gastar. No abarca el debate sobre cómo el gobierno deberí­a informar sobre el gasto, ni da recomendaciones sobre cómo lograrlo, de acuerdo con la gran oportunidad que nos dan hoy en dí­a las nuevas tecnologí­as en este campo.

En definitiva, ambos principios, el de la transparencia, como el del debate inclusivo son í­ntimamente ligados, y no deberí­an entenderse por separado. Si la transparencia fiscal no considera necesidades de usuarios, es inútil “ y si el debate fiscal no incluye el debate sobre la transparencia fiscal, también es solo parcialmente útil.

En suma, parece tiempo de que la OCDE considere modernizar sus principios presupuestarios, – en lí­nea, por ejemplo, con el esfuerzo realizado acerca de la publicación de la Toolkit for Budget Transparency.