Auditorías Sociales en Kenia

Resumen

Musulmanes por los Derechos Humanos (MUHURI, siglas en inglés), es una organización de la sociedad civil (OSC), basada en Mombasa, que ha estado monitoreando los gastos del Fondo para el Desarrollo de los Distritos Electorales (Constituency Development Funds-CDF, en inglés) (llamado Fondo del Gobierno Nacional para el Desarrollo de los Distritos Electorales, desde 2016) desde 2005. El Fondo le otorga a cada miembro del Parlamento de Kenia $ 1 millón al año para que apoye proyectos de desarrollo en su distrito.[1] El CDF fue puesto en marcha por medio de la Ley de CDF de 2003, para promover el desarrollo y la participación pública en el desarrollo de los distritos.[2]

El programa de CDF, pensado para aumentar la eficiencia de la entrega de ayuda para el desarrollo, ha sido el tema de grandes controversias entre alegaciones sobre corrupción, fraude y mal manejo de recursos.[3] El Instituto para la Rendición de Cuentas Social (The Institute for Social Accountability) (TISA, siglas en inglés) señala que las inquietudes sobre el CDF incluyen la gestión no-transparente de los recursos del CDF, que los proyectos de CDF no están resultando útiles para las comunidades y que las comunidades no están siendo involucradas en la gestión de los fondos. Por ejemplo, la Asociación de Contribuyentes de Kenia (Kenya Taxpayers Association) ha estimado que durante el año fiscal 2006-2007, cerca de 170.2 millones de KSh (aproximadamente 17% del total del presupuesto para CDF de ese año) faltaba en aproximadamente 23 distritos, mientras que se reportó la falta de 500 millones de KSh en el año fiscal 2008-2009.[4]

MUHURI ha estado involucrado en auditorías sociales y monitoreo del proyecto CDF, a través de entrevistas, visitas a los lugares, y una revisión documentada, desde 2005. Añadiendo a los esfuerzos de MUHURI, TISA desarrolló en 2008 un manual para la auditoría social de los proyectos de CDF.[5] Aparte, la juventud de los condados Kwale, Kilifi y Nairobi también han estado utilizando las auditorías sociales como un proceso de preparación y una herramienta de apoyo de las OSC, como Plan International.[6]

Los principios de participación pública que se verifican en este caso son el respeto a la autodeterminación, transparencia, sostenibilidad y complementariedad.

Datos básicos

Esta práctica de participación pública toma lugar durante la etapa de auditoría e involucra a la rama legislativa del gobierno.

Este es un ejemplo de participación inventada por parte de organizaciones no-estatales. Las auditorías sociales de los proyectos de CDF fueron iniciadas por MUHURI, pero otras organizaciones, como grupos juveniles y TISA, también han estado involucrados activamente en incrementar la rendición de cuentas y la transparencia de los proyectos de CDF, organizando y apoyando activamente al público en el monitoreo.

MUHURI es una OSC basada en la región de la costa de Kenia que ha estado promocionando la buena gobernanza y el respeto a los derechos humanos de los grupos marginados desde 1997.[7]La organización ha desarrollado un proceso de participación – “auditorías sociales” – para evaluar el desempeño de CDF y el uso de los recursos públicos y para ofrecer rendición de cuentas y supervisión.

Por qué (Para qué propósito)

El Fondo para el Desarrollo de los Distritos (CDF, siglas en inglés) ha sido establecido para permitir a los miembros del parlamento ofrecer apoyo para el desarrollo de proyectos en sus distritos, con hasta 1 millón de KSh. El origen de los fondos de CDF son los ingresos ordinarios del gobierno, concretamente, los fondos se obtienen del presupuesto anual. [8] Cada distrito de Kenia recibe fondos de CDF.[9]

El CDF se usa para asignar 2.5% del ingreso ordinario anual del Gobierno para los distritos.[10] Hasta 2004, el CDF se distribuía equitativamente entre los 210 (ahora 290) distritos. Después de eso, se adoptó una nueva fórmula para la asignación que ofrece montos casi uniformes para cada distrito, pero con un cálculo de los niveles de pobreza, para asegurar que los distritos más pobres reciben más asistencia.[11] El Fondo Nacional para el Desarrollo de los Distritos Nacionales (NG-CDF, siglas en inglés) es gestionado por el Consejo de NG-CDF a nivel nacional. A nivel local, son los Comités de NG-CDF los que aseguran la identificación de proyectos de participación y la planeación, el monitoreo y la evaluación de los proyectos en los distritos.[12]

El programa es ejecutado por la rama legislativa y la supervisión está a cargo de la rama ejecutiva.[13] De acuerdo a los principios, el público debe poder participar en los distintos ciclos del proceso de CDF.[14]Esto debe incluir estar informados sobre los proyectos de CDF; participar en las reuniones de CDF en sus distritos y monitorear los proyectos de CDF, incluyendo los informes sobre abusos.[15]

Marco regulatorio

El marco regulador que gobierna la asignación de estos fondos es la Ley de CDF de 2003, pero la ley de 2003 no fue suplementada con regulaciones que establecieran disposiciones detalladas sobre la implementación de los programas, y también había una falta de mecanismos de supervisión.[16] La ley de 2003 primero fue reemplazada por la Ley de CDF de 2013, la cual fue declarada como inconstitucional y fue reemplazada por la Ley del Fondo Nacional para el Desarrollo de las Circunscripciones Nacionales de 2015, la cual ha estado en vigor desde el 19 de febrero de 2016.[17] Previo a la Ley de 2015, los principales sectores financiados por CDF eran los de educación, salud, agua y seguridad, entre otros, pero a partir de esta Ley, el Fondo Nacional para el Desarrollo de los Distritos  Electorales financiará únicamente los proyectos que están a bajo encargo del Gobierno Nacional.[18]

Quién y cómo

Como señala IBP, para que una auditoría social sea exitosa, los archivos detallados de las actividades bajo el monitoreo y la supervisión deben estar disponibles. Los proyectos de CDF están enlistados en una pagina web, pero la información expuesta ahí no es lo suficientemente específica para propósitos de supervisión.[19] Entre 2005 y 2007, MUHURI se enfrentó con dificultades para obtener acceso a los archivos de CDF (inicialmente, estados de cuentas de bancos y otros reportes de gastos para algún distrito en particular) por ello, los esfuerzos de la organización estaban limitados a incrementar el nivel de consciencia.[20] A partir de 2007, MUHURI obtuvo acceso a los archivos de CDF de dos distritos parlamentarios y utilizó los archivos para llevar a cabo dos auditorías sociales – una en agosto 2007 en Changamwe y la otra en julio 2008 en Bahari.[21]

Auditoría Social en Changamwe

Convenciendo a un diputado que la auditoría social sería un evento pionero, y que ayudaría a impulsar su imagen, MUHURI obtuvo acceso parcial a una serie de archivos de CDF de 14 proyectos que eran considerados exitosos por el Comité de CDF de Changamwe (CDC).[22] Los archivos incluían el Segundo Anexo (Second Schedule), un enlistado de los proyectos seleccionados por el Comité, estimaciones cuantitativas, descripciones de los trabajos específicos, minutas de las reuniones del comité y certificados de conclusión de los proyectos completados.[23]

MUHURI realizó visitas a los 14 proyectos, incluyendo entrevistas con los habitantes locales.[24] Se descubrieron problemas concretos en cuanto a la implementación de una serie de proyectos como resultado de la auditoría social. Muchos de los asuntos no hubiesen sido descubiertos sin el acceso completo a los archivos y sin una visita a los lugares.[25]

El resultado de la auditoría social fue anunciado mediante una audiencia que duró un día, a la cual asistieron 1,500 habitantes, funcionarios locales de CDF y los medios de comunicación.[26] El diputado del distrito acudió a la audiencia y firmó una petición demandando que se incluyeran mayores medidas de transparencia y rendición de cuentas en la Ley de CDF.[27]La auditoría social fue considerada un éxito por MUHURI y por el mismo diputado, quién fue reelegido, en gran parte gracias a su apertura hacia la auditoría social.[28]

Auditoría Social de Bahari

Como resultado del éxito de la auditoría social de Changamwe, MUHURI logró obtener acceso a los archivos de 13 proyectos de CDF en Bahari. Los archivos fueron entregados con la condición de que se les permitiera a los miembros de CDF observar la auditoría social, a lo cual MUHURI aceptó, a pesar de las preocupaciones sobre la presencia de miembros de CDF interrumpiendo el proceso.[29]

Como en la auditoria anterior, MUHURI usó documentos como estimaciones cuantitativas para descubrir problemas con una serie de proyectos de CDF. Ejemplos de los asuntos incluyen el descubrimiento a través de una verificación física que la oficina del jefe construida en la aldea de Matsangoni estaba incompleta e inusable ya que no estaba hecha de acuerdo a las especificaciones, a pesar de que los documentos del proyecto indicaban que el proyecto se había completado; o descubriendo a través de una verificación física de un proyecto de carreteras que a la carretera le faltaba el pavimento; y las entrevistas con los habitantes locales sobre el mismo proyecto revelaron que los trabajadores que trabajaron en esa carretera no recibieron un sueldo, solo comida.[30]

Los funcionarios de CDF de Bahari intentaron interferir en la auditoría social de MUHURI una vez que se dieron cuenta de que las inconsistencias y otros asuntos serios estaban siendo descubiertos, lo cual resultó en un retraso en el procedimiento.[31] Aún así, los resultados de la auditoría social fueron anunciados a través de una audiencia pública con más de 1000 asistentes, aunque los miembros de CDF no participaron en la reunión.[32] 

Auditorías Sociales del Instituto de Rendición de Cuentas Social (TISA)

Además de las auditorías sociales de MUHURI, TISA está involucrado en el desarrollo de capacidades de los ciudadanos para auditorías sociales, usando una serie de información pública y herramientas de monitoreo con el objetivo de rastrear los gastos públicos bajo CDF.[33] Las Herramientas para la auditoría social de CDF se utilizan para entrenar a grupos y a individuos y apoyar a las comunidades para que entiendan como funciona CDF. Las Herramientas también tienen la intención de apoyar a las comunidades para que participen en las distintas etapas del ciclo de proyectos de CDF, incluyendo la etapa de monitoreo.[34]

En esta primera parte, el manual de TISA da una introducción detallada sobre CDF, incluyendo una descripción del concepto de Auditoría Social e incluyendo sus objetivos.[35] La sección también explica como son asignados los fondos de CDF y muestra las instituciones clave involucradas en la administración de CDF.[36] La siguiente sección se trata del proceso de CDF detalladamente, describiendo las etapas claves en el ciclo de un proyecto de CDF. El monitoreo y la evaluación se tratan en la siguiente sección, incluyendo la auditoría social. En esta sección se incluyen herramientas prácticas de auditoria social de CDF, mientras que la última sección trata temas como la defensa de asuntos que surgen durante la implementación de CDF.[37]

Auditorías Sociales Juveniles en los condados de Kwale, Kilifi y Nairobi

Las auditorías sociales realizadas por grupos juveniles en los condados de Kwale, Kilifi y Nairobi, otra forma de acción pública autónoma, comenzaron a partir del incremento de consciencia: información sobre la asignación de recursos del gobierno a los proyectos de comunidades y otros servicios se hizo disponible al público.[38] La juventud se movilizó para comenzar una auditoría social – en vista de denuncias sobre el mal uso de los fondos – tanto por medios informales (interacciones normales entre amigos) como por medio de métodos formales (organizaciones juveniles registradas). Plan International trabajó con los consejos juveniles distritales en Kwale y Kalifi, y Jipange Youth Organization trabajó con los jóvenes de Nairobi, y esto sirvió como la plataforma propicia.[39]

Después, los jóvenes formaron equipos de auditoría social buscando que éstos fueran balanceados en cuestión de género y socialmente inclusivos.[40] Los grupos crearon Términos de Referencia para la auditoría social. Se desarrolló un cuadro de mando con criterios individuales y colectivos y normas sobre la involucración con los servidores en los lugares de los proyectos.[41] Se les solicitó a los gestores de CDF que presentaran documentación financiera oficial, incluyendo estimaciones cuantitativas, al equipo de auditoría social para la verificación y también se realizaron visitas a los lugares de los proyectos. Los equipos de auditoría social llegaron a los lugares con cámaras, cuestionarios y papelería para capturar la información.[42] Se organizaron reuniones con los miembros del CDF local, donde los jóvenes se identificaron como estudiantes más que como auditores sociales para evitar la interferencia negativa. Los jóvenes usaron grupos de discusión, entrevistas y verificaciones in situ para inspeccionar los proyectos.[43] Se preparó un informe para detallar los hallazgos y se llevó a cabo una reunión de retroalimentación entre los interesados y los jóvenes, donde se diseñó un plan de acción para detallar como se podrían mejorar el proyecto, lo cual en algunos casos significó rehacer el proyecto.[44]

Resultados e impacto

Como se señaló anteriormente, los resultados de los procesos de Changamwe y Bahari fueron publicados. MUHURI intentó obtener acceso a más archivos de CDF, de los distritos de Likoni y Kisauni, ambos distritos contaban con diputados nuevos, quizás más dispuestos a una auditoría social, ya que no habrían estado involucrados con malas gestiones de fondos de CDF, pero ambos diputados se negaron a otorgar el acceso a los archivos de CDF.[45]

Como se menciona arriba, una nueva Ley de CDF fue promulgada en 2013 como resultado de las inquietudes referentes a los proyectos de CDF. Esta Ley fue declarada inconstitucional y fue reemplazada por la Ley NG-CDF 2015, la cual está en vigor actualmente.[46] La Ley de 2015 introdujo un Comité de Supervisión de los Distritos (Constituency Oversight Committee) (seción 53 de la Ley NG-CDF): este es un comité adicional a nivel distrito, cuya función principal es la supervisión de los proyectos emprendidos por la Ley para recibir retroalimentación de miembros del público durante los foros realizados para este propósito.[47] Ya que la ley entró en vigor en febrero 2016, no hay – en este momento – información disponible sobre la operación de estos foros para GIFT.

Lecciones aprendidas

Un asunto crítico al cual se enfrentó la auditoría social de MUHURI fue la falta de una ley de Libertad de Información en Kenia. Sin esta ley, el acceso a la información pública suele ser un problema, y compartir información sobre el uso de los recursos públicos queda en manos de la buena voluntad de los funcionarios públicos.[48]

La retroalimentación ha sido importante para darle forma a la manera en que se desempeñan las auditorías. Por ejemplo, en cuanto a las auditorías sociales que realizaron los grupos de jóvenes, la retroalimentación de los funcionarios de CDF fue que las OSC tienen que aclarar y comunicar formalmente su metodología de desempeño de las auditorías sociales. Bajo el mismo contexto, se le ha dado el crédito al uso de la tecnología y el mapeo digital por incitar una respuesta positiva por parte de los funcionarios de CDF: los datos de los proyectos fueron subidos en línea antes de la emisión del reporte final, lo cual puede haber conducido a más retroalimentación y participación por parte de algunos de los funcionarios de CDF.[49]

Principios de Participación Pública en Política Fiscal

Las auditorías sociales de CDF representan un reto en cuanto a la definición de los principios de participación pública en política fiscal que se ven involucrados, ya que en todos los casos la participación pública no fue invitada, la participación del congreso y de los diputados fue renuente, aunque en los primeros dos casos, la autoridad estuvo de acuerdo en participar.

Aún así, hay algunos principios que sí se pusieron en práctica:

Respeto a la autodeterminación: Este principio se ve representado en los primeros dos ejemplos, ya que la participación fue iniciada por el público y fue aceptada y tomada como un medio de autodeterminación.

Transparencia: Se hizo disponible cierto nivel de información detallada sobre los proyectos para la auditoría social, lo cual permitió que se llevara a cabo la evaluación detallada.

Complementariedad: Las auditorías sociales complementaron a las auditorías externas débiles o inexistentes. Con la introducción del nuevo Comité de Supervisión, las auditorías sociales pueden continuar brindando información y complementando a los procesos oficiales.

Sostenibilidad: Se ha incorporado a los foros públicos dentro del mecanismo de supervisión, institucionalizando la participación pública.