Una mirada crítica desde la sociedad civil en Chile – “Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019”

Recientemente, la OCDE publicó el estudio “Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019”, que resume las últimas tendencias en materia presupuestaria, incluyendo aspectos de gobernanza, gestión de datos y mediciones de desempeño.

Se trata de un estudio sumamente valioso sobre el estado del arte y los sistemas presupuestarios nacionales en países de la OCDE. Aún así, hay dos aspectos que merecen ser discutidos, pues impactan en la solidez del diagnóstico: (i) la parcialidad de sus diagnósticos, y (ii) la superficialidad con la cual se trata a la ciudadanía, que además de constituir el origen de los recursos tributarios que nutren al gasto público, es uno de los usuarios más importantes de la información fiscal.

Según lo indicado por la OCDE, el estudio se basa en auto-evaluaciones de los gobiernos, pero no considera a voces externas de los respectivos países. La anterior metodología tiene sus evidentes limitaciones al llevar a evaluaciones que mejoran el perfil real de un país en un documento oficial de la OCDE. Posteriormente, esta información es ampliamente citada desde la academia, sociedad civil y los propios servicios públicos. Lamentablemente, hemos visto que ello finalmente reduce las presiones de modernización, respaldado por una publicación de la OCDE, y basado en valoraciones generados por los propios países.

En el caso concreto de la evaluación de Chile, llama la atención que la data publicada en el estudio “Budgeting and Public Expenditures in OECD Countries 2019” indica que nuestro país tiene un “Performance informed Budget” (figura 7.7). Según la propia descripción de la OCDE, países con este tipo de gestión presupuestaria incluyen métricas de desempeño en su Ley de Presupuestos (o anexo), y estructuran (adaptan) su gasto acorde a programas.  Ello resulta útil para gobiernos con la ambición de debatir sobre la priorización del gasto según el desempeño de sus programas.

No obstante, Chile no cuenta con una “Performance informed Budget”. Aunque varios actores aspiramos a una modernización del sistema presupuestario chileno, en la actualidad, tenemos todavía un sistema de medición de desempeño que está desvinculado de la Ley de Presupuestos.

En Chile, las evaluaciones se realizan sobre “programas gubernamentales”, el monitoreo principal sobre “productos estratégicos”, y la propia Ley solo define el gasto según “programas presupuestarios”, sin definir sus características. Como resultado, la Ley de Presupuestos de Chile tiene un conjunto de programas sin objetivos, metas e indicadores. Por otro lado, hay una gran cantidad de “programas gubernamentales” de todas dimensiones. No hay evidencia de que se reconsideren, incluso cuando no hay evidencia de sus impactos, ni cuando no han podido escalar en tamaño, o bien cuando se mantienen demasiado pequeños y costosos de monitorear. A ello cabe agregar que el Gobierno de Chile también informa al Congreso sobre la ejecución presupuestaria, con una serie de datos no financieros que se definen en “glosas” (notas) de la Ley de Presupuesto. No obstante, esta información se entrega solo de forma parcial, en formatos no procesables y difíciles de encontrar.

Por lo anterior, sería recomendable que la OCDE considerara actualizar la metodología para evaluar sus países miembros en materia presupuestaria, incluyendo peer reviews de externos, que den elementos y solidez a los diagnósticos o que incluyan los contrapuntos de los evaluadores externos, para enriquecer el debate.

Junto con el estudio principal de la OCDE, el organismo multilateral anexa además un “country profile” de cada país, con el objetivo de evaluar el cumplimiento de los diez “Budget Principles” de la OCDE. La auto-evaluación de Chile en este anexo indica que el rol de la sociedad civil en nuestro país es “muy limitado”. En ello, por desgracia, no podemos sino estar de acuerdo: nuestro propio Observatorio del Gasto Fiscal es una ONG especializada en materia presupuestaria, tratando continuamente de entablar un diálogo con las autoridades presupuestarias. Junto a dichos esfuerzos, hay varias organizaciones sociales que buscan lo mismo, pero que finalmente se rinden frente a la Dirección de Presupuestos de Chile, que todavía no tiene establecida una cultura de debate abierto, ni menos la búsqueda de soluciones con métodos participativos.

Mirando de cerca la metodología de los principios presupuestarios de la OCDE, también pareciera que sus respectivos criterios de evaluación deberían ser modernizados. El principio “Transparencia” (principio 4), por ejemplo, se focaliza excesivamente en documentos del ciclo presupuestario, sin preguntar por procesos que los países deberían instalar para que su transparencia sea útil para los usuarios de la respectiva información. El principio “Transparencia” también releva excesivamente la importancia de los “presupuestos ciudadanos”, versiones cortas y amigables que resumen los principales énfasis de un presupuesto. No obstante, cabe preguntarse si ya se ha hecho una evaluación acerca de la utilidad de esta herramienta para “el ciudadano”.  A nosotros, que somos parte de la sociedad civil chilena, por ejemplo, no nos sirven estos documentos, por ser demasiado genéricos. Probablemente, se haya puesto demasiado énfasis en “generalizar”, en vez de poner información detallada y relevante, de forma amigable.

En línea con lo que indican los “principios de alto nivel para la participación, rendición de cuentas y transparencia fiscal” y los “principios de participación pública en la política fiscal” de la Global Initiative for Fiscal Transparency (GIFT), así como el Toolkit de Transparencia Fiscal de la propia OCDE, es evidente que la transparencia fiscal debería ser útil para los distintos usuarios – sean públicos o privados. Lo anterior requeriría diseñar procesos para entablar diálogos permanentes desde el gobierno con la sociedad civil, la academia y los Congresos Nacionales. No obstante, pareciera que los principios presupuestarios de la OCDE todavía no fueron actualizados en este sentido.

También pareciera modernizable el principio sobre el “debate inclusivo” en asuntos fiscales (principio 5b), que recomienda principalmente la participación de la sociedad civil y del parlamento acerca de la pregunta “en qué gastar”. No abarca el debate sobre “cómo el gobierno debería informar sobre el gasto”, ni da recomendaciones sobre cómo lograrlo, de acuerdo con la gran oportunidad que nos dan hoy en día las nuevas tecnologías en este campo.

En definitiva, ambos principios, el de la transparencia, como el del debate inclusivo son íntimamente ligados, y no deberían entenderse por separado. Si la transparencia fiscal no considera necesidades de usuarios, es inútil – y si el debate fiscal no incluye el debate sobre la transparencia fiscal, también es solo parcialmente útil.

En suma, parece tiempo de que la OCDE considere modernizar sus principios presupuestarios, – en línea, por ejemplo, con el esfuerzo realizado acerca de la publicación de la Toolkit for Budget Transparency.